Descarga en PDF el libro «Manual del Procedimiento administrativo general» escrito por Christian Guzmán Napurí. Compartimos la introducción de este manual y seguidamente el enlace de descarga.
Introducción
La adecuada regulación del funcionamiento de la Administración Pública, así como de la tramitación del procedimiento administrativo es de importancia medular para el derecho público en general y el derecho administrativo en particular. Ello porque la reglamentación de dichas materias debe asegurar la obtención de este delicado equilibrio que debe existir entre los intereses de los administrados y el llamado interés general, concepto este último que tiende a identificarse con los de interés público o bien común, y que consiste en aquello que beneficia favorablemente a la colectividad en su conjunto. Preferimos emplear el término interés general, que es el que permite definir mejor cómo es que debe emplearse el derecho administrativo.
En este orden de ideas, la finalidad del ordenamiento del funcionamiento de la Administración Pública y del procedimiento administrativo es muy clara, puesto que se pretende establecer el régimen jurídico aplicable para que la actuación de la Administración Pública sirva para la protección del interés general, buscando de esta manera —al mismo tiempo— garantizar los derechos e intereses de los administrados, y con sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico en general. Ello se ha hecho aún más evidente con la promulgación de la Ley N.º 29060, Ley del Silencio Administrativo; así como del Decreto Legislativo N.º 1029, de más reciente data, y que modifica ambas normas legales, con la finalidad de mejorar la regulación que estas contienen, con resultados más bien mixtos, como vamos a acreditarlo en el presente trabajo.
En consecuencia, el derecho administrativo se encuentra ante la desaparición de un paradigma, que es el de la preferencia del interés general sobre los intereses de los administrados, que permite que dichos intereses sean tutelados de manera simultánea por la Administración Pública; a través del sometimiento de esta a los principios propios del Estado de derecho.
Originalmente, la Administración Pública —en especial, aquella más influida por la corriente europeo-continental del derecho público— gozaba de amplias facultades, que le permitían un dominio más o menos claro sobre los administrados, como la potestad reglamentaria o la autotutela, entre otros. Este dominio originaba, en no pocas oportunidades, que la Administración actuara sin tomar en cuenta los derechos e intereses de los particulares, comportándose entonces de manera arbitraria. Como resultado, el derecho administrativo debía otorgar ciertas prerrogativas especiales a los particulares que les permitan cierto equilibrio respecto a las facultades de subordinación que mostraba la Administración.
En primer término, debe tenerse en cuenta un principio tan importante como el de la Primacía de los Derechos Fundamentales, nacido en los albores del constitucionalismo moderno y componente primordial de lo que conocemos como Estado de Derecho. Esta primacía implica, por lo menos para el sistema democrático liberal moderno, que los derechos fundamentales deben ser preferidos sobre cualquier otro bien jurídico que no goce de dicha categoría. Ello evidentemente no puede ser desconocido por el accionar de las entidades públicas.
Por otro lado, es evidente que la Administración Pública tiene como finalidad primordial la satisfacción del interés general, a través de los mecanismos que el ordenamiento jurídico le facilita. La función administrativa constituye, como veremos seguidamente, la plasmación de dicha búsqueda de tutela de los intereses de la colectividad, que es como se define al interés general; cuya definición no es obvia, sino que requiere de una construcción jurídica. Esta resulta ser la función más amplia que se utiliza en la esfera pública, que además no se restringe al Estado, sino que incluso puede ser ejercida por los particulares.
Sin embargo, la función que venimos describiendo debe regularse adecuadamente, a fin de establecerse de manera acorde con el ordenamiento jurídico propio del Estado de derecho. el derecho administrativo, como rama del derecho público interno, está compuesto por normas jurídicas que regulan la actividad administrativa del Poder Ejecutivo, la actividad materialmente administrativa del Poder Judicial, del Poder Legislativo, los organismos constitucionales autónomos, los entes descentralizados territorialmente —gobiernos locales y regionales— y los entes públicos no estatales. Es su tarea arbitrar los cauces jurídicos necesarios para la defensa de los derechos colectivos, asegurando la realización de los intereses comunitarios, pero con respeto a los intereses y derechos de los particulares.
Además, el derecho administrativo, al regular el funcionamiento de la Administración Pública y el procedimiento administrativo, propende al bienestar general, puesto que permite que el administrado acceda con mayor facilidad —y por ende, a un menor costo— a la Administración Pública. Ello a su vez permite reducir la informalidad, que genera desarrollo económico y social, en especial en un país en el cual la ausencia de formalidad es muy alta, que ímpide la incorporación a la legalidad de un conjunto muy alto de personas, naturales y jurídicas.
Es por ello que la Ley de Procedimiento Administrativo General, así como sus normas conexas, consagra principios de aplicación inmediata, no solo al procedimiento administrativo como tal, sino también a todo el Derecho Administrativo en general. Ejemplos pueden encontrarse a nivel del principio del debido procedimiento —tributario directo del derecho al debido proceso en sede administrativa—, el principio de impulso de oficio, el principio de razonabilidad, el principio de imparcialidad, el principio de informalismo o el principio de presunción de veracidad.
Finalmente, la Administración debe adecuarse al denominado principio de legalidad. En el Estado de derecho se ubica a la Administración como esencialmente ejecutiva, encontrando en la ley su fundamento y el límite de su acción. Es una Administración sometida al Derecho y, aunque está habilitada para dictar reglas generales, estas están subordinadas a la ley. El principio de legalidad es el pivote del derecho administrativo —y del derecho público en general—, dado que sin el mismo toda la normativa administrativa, así como la doctrina sobre el particular, carecerían por completo de razón de ser.
Las normas administrativas, y en especial la Ley de Procedimiento Administrativo General, regulan el accionar de la Administración Pública sobre la base de principios generales; establecen una adecuada regulación de un elemento básico en el derecho público que es el acto administrativo; señalan una amplia normatividad sobre el propio procedimiento administrativo, su iniciación, ordenamiento, instrucción, terminación y la ejecución de las resoluciones administrativas, al amparo del principio de ejecutoriedad. Asimismo, la Ley precisa importantes preceptos respecto a los procedimientos de revisión que realiza la Administración, operen estos a pedido de parte o de oficio.
Por otro lado, la Ley de Procedimiento Administrativo General regula de manera general procedimientos especiales de particular importancia en la Administración Pública moderna, como son el procedimiento trilateral y el procedimiento sancionador. Finalmente, la norma materia de estudio establece normativa precisa correspondiente a la responsabilidad de la Administración Pública —desterrando definitivamente aquella concepción monárquica que pretendía asegurar que el Estado no era susceptible de cometer errores— y respecto a la responsabilidad del personal que trabaja para ella.
Finalmente, la celebración del Acuerdo de Promoción Comercial con los Estados Unidos ha dado lugar a la emisión de un conjunto de decretos legislativos al amparo de la Ley N.º 29157, destinados a implementar dicho acuerdo —también llamado Tratado de Libre Comercio o TLC— entre los que se encuentra el Decreto Legislativo N.º 1029, pero que también incluye normas que han modificado sustancialmente el funcionamiento de la Administración Pública en su conjunto, hecho que evidentemente no puede ser dejado de lado. Dichas modificaciones incluyen la regulación de diversos sistemas administrativos, normas sectoriales en diversas materias, la reforma de normas procesales —particularmente las referidas al proceso contencioso administrativo— e incluso la reforma de la estructura y funciones de la Administración Pública.
En este orden de ideas, el presente trabajo tiene por finalidad hacer posible un análisis de los temas generales relativos al funcionamiento y estructura de la Administración Pública, así como las instituciones jurídicas que conforman el estudio del procedimiento administrativo, en el marco de las diversas normas legales de la materia, en especial la Ley de Procedimiento Administrativo General y la Ley del Silencio Administrativo. La perspectiva del estudio es amplia, puesto que incluye no solo la doctrina y la jurisprudencia más importante sobre el particular, sino además el apoyo de otras ramas del saber humano, como la gestión pública —de especial relevancia para determinar jurídicamente la organización de la Administración—, la ciencia política, la economía, e incluso, la filosofía política y la sociología.
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